BÀN VỀ CHỨC NĂNG KIỂM SÁT HOẠT ĐỘNG TƯ PHÁP
CỦA VIỆN KIỂM SÁT NHÂN DÂN
BÀN VỀ CHỨC NĂNG KIỂM SÁT HOẠT ĐỘNG TƯ PHÁP
CỦA VIỆN KIỂM SÁT NHÂN DÂN
PGS.TS.LS Phạm Hồng Hải
Phó Chủ tịch Liên đoàn Luật sư Việt Nam
I. Khái niệm cơ quan tư pháp ở nước ta
Bất kỳ quan niệm nào về cơ quan tư pháp cũng xuất phát từ các học thuyết chính trị - pháp lý khác nhau. Những người thừa nhận học thuyết chính trị - pháp lý này sẽ có quan điểm về cơ quan tư pháp phù hợp với nó; và ngược lại, những người thừa nhận học thuyết chính trị - pháp lý khác lại có quan điểm khác về cơ quan tư pháp.
Ở các nước Đông Âu trước đây, các tư tưởng về nhà nước và pháp luật của J.Lock, S.L. Montesquieu đã có ảnh hưởng rất lớn tới các chính trị gia và các nhà lập pháp. Tư tưởng chống độc quyền của một người hay một cơ quan nào đó nắm toàn bộ quyền lực nhà nước, hay tư tưởng phải tách riêng quyền tư pháp khỏi hai nhánh quyền lực khác là lập pháp và hành pháp đã có ảnh hưởng rất lớn tới tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước ở những nước này và chính những tư tưởng đó đã là cơ sở cho sự hình thành các quan điểm Mác xít về Nhà nước và Pháp luật.
Việt Nam là nước Xã hội chủ nghĩa và vì thế phải khẳng định là các quan điểm Mác xít về Nhà nước và Pháp luật luôn là kim chỉ nam cho việc tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước. Ngoài ra, với những điều kiện về chính trị, kinh tế, xã hội đặc thù, quan niệm về cơ quan tư pháp cũng có những điểm không đồng nhất với quan điểm của một số quốc gia khác mặc dù đều là các nước xã hội chủ nghĩa.
Quan điểm đầu tiên về cơ quan tư pháp ở nước ta được thể hiện trong bản hiến pháp đầu tiên - Hiến pháp 1946 của nước Việt Nam Dân chủ cộng hòa được Quốc hội thông qua ngày 09/11/1946. Chương VI Hiến pháp 1946 với tên gọi “Cơ quan tư pháp” có 7 điều quy định về tổ chức bộ máy và các nguyên tắc hoạt động của ngành Tòa án. Ngay Điều 63 Hiến pháp 1946 quy định: “Cơ quan tư pháp của nước Việt Nam dân chủ cộng hòa gồm có:
a. Tòa án tối cao;
b. Các Tòa phúc thẩm;
c. Các Tòa án đệ nhị cấp và sơ cấp”.
Điều 64 Hiến pháp 1946 quy định: “Các nhân viên thẩm phán đều do Chính phủ bổ nhiệm”; Điều 65 quy định: “Trong khi xử việc hình thì phải có phụ thẩm nhân dân để tham gia ý kiến nếu là việc tiểu hình hoặc cùng quyết định với thẩm phán nếu là việc tiểu hình”.
Qua nội dung các điều luật trên và các điều luật tiếp theo trong chương VI Hiến pháp 1946, chúng ta thấy ở nước ta, dường như người làm luật quan niệm tư pháp là xét xử; cơ quan tư pháp là cơ quan xét xử (Tòa án) và cơ quan tư pháp không phải là cơ quan độc lập mà nó thuộc sự quản lí của Bộ Tư pháp - thành viên của Chính phủ. Tuy nhiên, khi nghiên cứu quan điểm về cơ quan tư pháp trong thời kỳ này, chúng tôi cũng đã thấy một điều là trước khi Quốc hội nước Việt Nam Dân chủ cộng hòa thông qua Hiến pháp đầu tiên vào ngày 09/11/1946 thì trước đó trong các Sắc lệnh số 13/SL ngày 24/01/1946; Sắc lệnh số 51/SL ngày 17/04/1946 và Sắc lệnh số 131/SL ngày 20/07/1946 cũng đã thể hiện nội dung rất quan trọng là trong cơ cấu tổ chức bộ máy của ngành Tòa án, Tòa án được tổ chức ở 03 cấp gồm Tòa án sơ cấp (giống như Tòa án quận huyện hiện nay), Tòa án đệ nhị cấp (giống Tòa án tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương hiện nay) và Tòa thượng thẩm được thành lập ở Bắc kỳ, Trung kỳ và Nam kỳ. Ở Tòa án sơ cấp, Thẩm phán làm cả nhiệm vụ buộc tội và xét xử, ở Tòa án đệ nhị cấp có Thẩm phán buộc tội (Thẩm phán đứng hay còn gọi là Thẩm phán công tố), ở Tòa thượng thẩm có Công tố viện do Chưởng lý đứng đầu và dưới quyền là các viên chức làm công tác công tố chuyên trách. Các Công tố viên có quyền tư pháp cảnh sát (điều tra các vụ án hình sự), điều khiển công việc và giám sát hoạt động điều tra của tư pháp cảnh sát, thực hành quyền công tố (buộc tội).
Như vậy, xét một cách tổng thể thì thấy, ngay từ những ngày đầu tiên Nhà nước Dân chủ nhân dân ra đời, ở nước ta đã tồn tại quan niệm rộng về cơ quan tư pháp. Qua các văn bản pháp luật cũng như quy định của Hiến pháp 1946 người ta thấy rằng cơ quan tư pháp không chỉ là Tòa án và chức năng của cơ quan tư pháp không chỉ là xét xử. Khái niệm cơ quan tư pháp lúc đó đã được hiểu theo nghĩa rộng của từ này, nó bao gồm cơ quan làm công tác xét xử (Tòa án) và cơ quan buộc tội phục vụ cho công tác xét xử là cơ quan công tố. Cả hai loại cơ quan trên đều được đặt dưới sự quản lý của Bộ Tư pháp.
Trong thực tế khái niệm cơ quan tư pháp được gắn liền với khái niệm tư pháp (xét xử). Điều này có thể được minh chứng qua các lời di huấn của Chủ tịch Hồ Chí Minh với các cơ quan tư pháp sau đây:
Trong thư gửi Hội nghị tư pháp toàn quốc tháng 02/1948, Hồ Chủ Tịch đã viết: “Tư pháp là một cơ quan trọng yếu của Chính phủ, cho nên càng phải có tinh thần đoàn kết, hợp tác chặt chẽ với các cơ quan khác, để tránh những mối xích mích lẫn nhau, nó có thể vì lợi quyền nhỏ và riêng mà hại đến quyền lợi to và chung cho cả tư pháp và hành chính”. Phát biểu tại Hội nghị cán bộ tư pháp năm 1949, Hồ Chủ Tịch đã nói: “Xét xử đúng là tốt nhưng nếu không phải xét xử thì càng tốt hơn”. Tại Hội nghị học tập của cán bộ ngành tư pháp năm 1950, Hồ Chủ Tịch cũng đã nói: “Các chú hiện nay làm công tác tư pháp, công tác xử án. Vậy muốn làm tốt công tác ấy thì phải làm thế nào?... Trong công tác xử án phải công bằng, liêm khiết, trong sạch. Như thế cũng chưa đủ. Không thể chỉ hạn chế hoạt động của mình trong khung Tòa án...”.
Từ giữa những năm 50 khi miền Bắc được hoàn toàn giải phóng, ở nước ta đã diễn ra cuộc cải cách tư pháp với sự thay đổi rất quan trọng. Cùng với việc thành lập hệ thống Tòa án nhân dân các cấp (thay cho Tòa án thường trước đây), ngày 29/01/1958, Quốc hội đã có Nghị quyết thành lập Viện công tố trung ương và từ đây hệ thống công tố được tách ra khỏi hệ thống tòa án nhân dân những vẫn trực thuộc Hội đồng Chính phủ. Và trên cơ sở Hiến pháp 1959 và Luật tổ chức viện kiểm sát nhân dân 1960, hệ thống Viện kiểm sát nhân dân ra đời đặt dưới sự chỉ đạo của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất là Quốc hội. Từ đó tới nay, hệ thống viện kiểm sát nhân dân luôn tồn tại như bộ phận hợp thành của nhánh quyền lực thứ ba của Nhà nước ta - quyền tư pháp. Ngày nay, với xu thế tiếp tục đổi mới trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội, Đảng ta cũng đã thể hiện rõ quan điểm về cơ quan tư pháp cũng như chức năng, nhiệm vụ của cơ quan này trong tình hình mới. Tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VIII, Đảng ta đã nhấn mạnh một trong những quan điểm cơ bản cần phải quán triệt để tiếp tục cải cách bộ máy nhà nước, xây dựng và hoàn thiện Nhà nước cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”. Ngoài ra, Trung ương đảng cũng chỉ ra nhiệm vụ trong cải cách tổ chức và hoạt động tư pháp là củng cố, kiện toàn bộ máy các cơ quan tư pháp; phân định lại thẩm quyền xét xử của Tòa án nhân dân, từng bước mở rộng thẩm quyền xét xử sơ thẩm cho Tòa án nhân dân huyện; đổi mới tổ chức và hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân, các cơ quan điều tra, cơ quan thi hành án và các cơ quan, tổ chức bổ trợ tư pháp. Nghị quyết Hội nghị lần thứ 3 Ban chấp hành trung ương Đảng khóa VIII ngày 18/06/1997 đã làm rõ nội dung của công cuộc cải cách tư pháp ở nước ta hiện nay bao gồm việc nâng cao chất lượng hoạt động của Viện kiểm sát và Tòa án nhân dân, sắp xếp lại Cơ quan điều tra theo hướng gọn nhẹ, kiện toàn tổ chức thi hành án, củng cố và tăng cường các tổ chức bổ trợ tư pháp, tiến tới thành lập cảnh sát tư pháp và xây dựng đội ngũ cán bộ tư pháp trong sạch, vững mạnh.
Qua việc nghiên cứu, phân tích các văn bản pháp luật của Nhà nước và các văn kiện của Đảng ta có thể rút ra kết luận rằng trong hơn nửa thế kỷ qua, khái niệm cơ quan tư pháp luôn được Đảng và Nhà nước nhìn nhận dưới nghĩa rộng của từ này có xuất phát từ nghĩa gốc của tư pháp là xét xử. Càng ngày, cùng với sự phát triển của các quan hệ xã hội và nhu cầu của hoạt động tư pháp, khái niệm cơ quan tư pháp càng có những nội dung rộng hơn, phong phú hơn. Nếu như trước đây trong Hiến pháp 1946, cơ quan tư pháp chỉ được coi là Tòa án các cấp và nếu có thể coi là nó đã được bổ sung bởi các quy định trong các sắc lệnh được ban hành trước đó thì cơ quan tư pháp cũng vẫn chỉ là Tòa án mặc dù đã có sự hiện diện của cơ quan buộc tội (công tố) trong cơ cấu tổ chức bộ máy của Tòa án. Sự ra đời của ngành kiểm sát vào năm 1961 (trên cơ sở Hiến pháp 1959 và Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 1960) đã làm phong phú thêm khái niệm cơ quan tư pháp. Chức năng xét xử các vụ án hình sự, dân sự vẫn thuộc về các Tòa án nhưng để bảo đảm cho việc xét xử các vụ án hình sự được đúng người, đúng tội và các vụ án dân sự được chính xác, khách quan và công minh không thể không có hoạt động giám sát của cơ quan đặt dưới sự chỉ đạo của cơ quan quyền lực cao nhất là Viện kiểm sát các cấp. Bên cạnh Tòa án, hệ thống cơ quan tư pháp còn có cả Viện kiểm sát - cơ quan thực hiện sự buộc tội và truy tố một người nào đó ra tòa để xét xử đồng thời thực hiện sự giám sát nhằm bảo đảm tính đúng đắn của các quyết định của Tòa án khi giải quyết các tranh chấp về dân sự.
Hệ thống các cơ quan tư pháp và nội dung của hoạt động tư pháp càng ngày càng trở nên phong phú hoàn toàn phù hợp với quy luật khách quan của sự phát triển xã hội.
Thứ nhất, khi xã hội càng phát triển thì càng có nhiều quan hệ xã hội cần phải điểu chỉnh bằng pháp luật. Để phản ánh và cũng để phù hợp với điều đó, các ngành luật khác nhau lần lượt ra đời và phát triển. Sự đa dạng các ngành luật trong hệ thống pháp luật cũng chính là tiền đề làm phát sinh sự đa dạng của các hành vi và quyết định pháp lý. Và đến lượt nó sự đa dạng của các hành vi và quyết định pháp lý làm phát sinh sự đa dạng của các tranh chấp giữa các chủ thể các quan hệ pháp luật bao gồm cá nhân và pháp nhân. Cơ quan xét xử giờ đây không chỉ đơn thuần xét xử về hình sự hoặc dân sự như trước đây, mà thẩm quyền của nó còn là xét xử cả các tranh chấp về kinh tế, lao động và hành chính nữa.
Thứ hai, khi xã hội càng phát triển thì sự phân công lao động trong xã hội ngày càng hợp lý và khoa học. Công việc xét xử không phải chỉ đơn thuần là ra các phán quyết, mà để ra được các phán quyết đúng đắn buộc phải có các tài liệu làm căn cứ cho sự phán quyết đó, và cũng để các phán quyết của Tòa án có giá trị pháp lý trong thực tiễn cần phải có một cơ quan chuyên trách thi hành các quyết định của Tòa án. Vì thế, sự hình thành các cơ quan như Cơ quan điều tra chuyên trách, Cơ quan thi hành án là cần thiết và nó hợp thành với Tòa án và Ciện kiểm sát thành một chỉnh thể mà người ta gọi là hệ thống các cơ quan tư pháp.
Thứ ba, một trong những yêu cầu đối với công tác xét xử (hay phán quyết các tranh chấp) là phải khách quan. Và rõ ràng để có các quyết định khách quan không thể tồn tại cơ chế một cơ quan hoặc một người nào đó thực hiện hai hoặc nhiều khâu của một quá trình giải quyết tranh chấp (người ta gọi là tố tụng) được (Thí dụ, Tòa án không thể vừa buộc tội vừa xét xử, Viện kiểm sát không thể vừa điều tra vừa truy tố... Chính vì vậy, sự phân công trách nhiệm trong việc thực hiện quyền tư pháp thành nhiều cấp, nhiều tầng nấc không phải là làm phức tạp bản thân hệ thống các cơ quan tư pháp mà thực chất đó là điều kiện để các cơ quan tư pháp cùng lúc vừa thực hiện được sự phối hợp với nhau lại vừa chế ước lẫn nhau.
Qua sự phân tích trên đây, chúng tôi cho rằng cần thiết phải hiểu khái niệm cơ quan tư pháp theo nghĩa rộng của từ này với nội dung “Cơ quan tư pháp là một cơ quan do Nhà nước lập ra, có chức năng thực hiện một hay một số hoạt động nào đó của quá trình giải quyết các tranh chấp giữa các chủ thể của các quan hệ pháp luật khác nhau”. Theo chúng tôi, định nghĩa trên đây về cơ quan tư pháp có ý nghĩa lí luận và thực tiễn lớn, nó là xuất phát điểm cho việc nghiên cứu, đánh giá và hoàn thiện hệ thống các cơ quan tư pháp ở nước ta trong giai đoạn hiện nay.
II. Sự cần thiết phải tiến hành kiểm sát hoạt động tư pháp
Với xu thế phỏt triển cả về chiều rộng lẫn chiều sõu của cỏc quan hệ xó hội ở từng quốc gia cũng như trên thế giới, quan niệm về chức năng của Nhà nước, hoạt động của cơ quan nhà nước hay các bộ phận hợp thành của hệ thống chính trị cũng có nhiều thay đổi. Một hoạt động bất kỳ đều cùng một lúc vừa mang tính chất đối nội vừa mang tính chất đối ngoại. Để các hoạt động trong một quốc gia có hiệu quả cao, yêu cầu đầu tiên là nó phải được đặt dưới sự kiểm tra, giám sát của một cơ quan nào đó. Hoạt động tư pháp cũng không nằm ngoài quy luật nói trên.
Nhỡn lại chặng đường 65 năm qua của quá trỡnh hỡnh thành và phỏt triển bộ mỏy nhà nước ta thỡ thấy rằng, trong bất kỳ một cơ quan, tổ chức nào cũng tồn tại một bộ phận thực hiện chức năng kiểm tra, giám sát của cơ quan, tổ chức đó (Trong khoa học người ta thường gọi đó là cơ chế giám sát từ bên trong của từng hệ thống). Điều này hoàn toàn phù hợp với lý luận về quy trỡnh quản lý trong đó bao gồm các khâu: Nhận thức của chủ thể; ra quyết định; tổ chức thực hiện quyết định; kiểm tra (giám sát) việc thực hiện quyết định và cuối cùng là đánh giá hiệu quả việc thực hiện quyết định và tổng kết kinh nghiệm. Như vậy, tự kiểm tra, giám sát các công việc, hoạt động của “mỡnh”, vừa là một khõu trong quy trỡnh quản lý, vừa là một nhu cầu tự thõn đồng thời là nhu cầu khách quan. Muốn hoạt động có hiệu quả, tránh rủi ro, tránh vi phạm các quy định của pháp luật cần thiết phải tự kiểm tra, kiểm soát. Tuy nhiên, việc tự kiểm tra, kiểm soát hoạt động của một chủ thể từ bên trong bao giờ cũng có những yếu tố chủ quan thể hiện trong việc xuê xoa bỏ qua những sai phạm mà có người cho rằng không nghiêm trọng; khi phát hiện vi phạm thỡ vỡ lợi ớch cục bộ, động cơ cá nhân đó giữ lại xử lý nội bộ bằng các biện pháp nhẹ nhất có thể. Trong thực tế, có không ít cơ quan nhà nước, các doanh nghiệp, tổ chức chính trị – xó hội, tổ chức xó hội – nghề nghiệp…nội bộ bao che cho nhau, trong một thời gian dài cơ quan chức năng không phát hiện ra sai phạm. Để khắc phục tỡnh trạng trờn, cần thiết phải cú một cơ chế kiểm tra, giám sát từ bên ngoài do một cơ quan chuyên trách thực hiện.
Như ở trên đó nờu, hoạt động tư pháp là hoạt động do các cơ quan tư pháp thực hiện trên cơ sở quy định của pháp luật. Đó là hoạt động phát hiện tội phạm, điều tra, thu thập tài liệu, chứng cứ về các vụ án hỡnh sự; hoạt động của Viện kiểm sát trong việc kiểm sỏt khởi tố vụ ỏn hỡnh sự; khởi tố bị can; kiểm sát điều tra; kiểm sỏt giam giữ, cải tạo; kiểm sỏt xột xử; kiểm sỏt thi hành ỏn; trong quỏ trỡnh giải quyết cỏc tranh chấp dõn sự, kinh tế, lao động, hành chính Viện kiểm sát tham gia các phiên tũa xột xử khi cỏc tranh chấp liờn quan tới lợi ớch của Nhà nước, của xó hội, của người chưa thành niên và những người có nhược điểm về thể chất hoặc tinh thần không tự thực hiện được các quyền năng tố tụng của mỡnh cũng như không có khả năng tự bảo vệ được các quyền và lợi ích hợp pháp mà họ được hưởng; đó là hoạt động của Tũa ỏn khi xột xử hoặc tham gia giải quyết cỏc tranh chấp (thụng qua thủ tục thương lượng, hũa giải) liờn quan tới hỡnh sự, dõn sự, kinh tế, lao động, hành chính và cuối cùng hoạt động tư pháp bao gồm cả hoạt động của Cơ quan thi hành án (Cơ quan chuyên trách), một số cơ quan khác được giao nhiệm vụ thi hành án (Như UBND xó, phường; cơ quan Thừa phát lại) trong việc thi hành các quyết định và bản án đó cú hiệu lực phỏp luật của cỏc Tũa ỏn Việt Nam và cỏc bản ỏn, quyết định của Tũa ỏn nước ngoài có ký với nước ta Hiệp định tương trợ tư pháp trong lĩnh vực hỡnh sự và dõn sự.
Các hoạt động tư pháp rất rộng, do nhiều cơ quan tiến hành trong một thời gian dài, ở nhiều địa phương, nhiều quốc gia khác nhau và đặc biệt liên quan tới quyền và lợi ích hợp pháp, thậm chớ sinh mạng chớnh trị, mạng sống của nhiều cỏ nhõn, phỏp nhõn. Chớnh vỡ vậy hoạt động tư pháp muốn có hiệu quả, các tranh chấp muốn được giải quyết nhanh chóng, quyền và lợi ích hợp pháp của Nhà nước, xó hội, của cỏ nhõn và phỏp nhõn muốn được bảo đảm một cách tốt nhất thỡ cần thiết phải cú một cơ chế giám sát từ bên ngoài các cơ quan tư pháp. Đành rằng, trong thực tiễn tồn tại và phát triển, cũng như các cơ quan nhà nước khác, trong nội bộ Cơ quan điều tra, Tũa ỏn, Cơ quan thi hành án đều có bộ phận thực hiện sự giám sát, kiểm tra nội bộ. Nhưng cũng như ở các cơ quan nhà nước khác, sự giám sát và kiểm tra nội bộ đó vẫn mang tính chủ quan và nó sẽ không thể đạt hiệu quả cao khi không có một cơ quan chuyên trách giám sát từ bên ngoài và ngay cả bộ phận thực hiện công việc giám sát, kiểm tra nội bộ cũng là đối tượng của hoạt động kiểm tra, giám sát từ bên ngoài.
Ở nước ta, chức năng kiểm tra, giám sát từ bên ngoài các cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức chính trị – xó hội và tổ chức xó hội – nghề nghiệp thuộc về ngành kiểm sát. Sự ra đời, tồn tại và phát triển của ngành kiểm sát ở nước ta gắn với quá trỡnh xõy dựng và phỏt triển nhà nước Việt Nam và xuất phát từ quan điểm của V.I.Lênin về Nhà nước và Pháp luật. Khi bàn về vai trũ của kiểm tra và kiểm sỏt, Lờnin đó khẳng định vai trũ của một nền phỏp chế thống nhất và để bảo đảm cho pháp chế thống nhất, chống lại tỡnh trạng “cỏt cứ”, tỡnh trạng phỏp chế của địa phương này khác với pháp chế của địa phương khác cần phải có cơ chế giám sát việc tuân thủ pháp luật của các chủ thể (Kể cả phỏp nhõn và cỏ nhõn), kịp thời phỏt hiện và xử lý cỏc vi phạm phỏp luật trong hành vi và cỏc quyết định của các chủ thể.
Ở nước ta, ngành kiểm sát ra đời từ sau khi Nhà nước ta ban hành Hiến pháp 1959 và Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 1960. Trước đó, tiền thân của ngành kiểm sát là tổ chức của những Biện lý và Phú Biện lý (Ngày nay một số người gọi họ là các Thẩm phán đứng – Thẩm phỏn buộc tội) làm việc ở cỏc Tũa đệ nhị cấp và Tũa thượng thẩm. Tổ chức bộ máy và quyền năng của họ được quy định cụ thể trong các Sắc lệnh số 13/SL ngày 24/01/1946, Sắc lệnh số 51/SL ngày 17/04/1946… Theo quy định tại các sắc lệnh nờu trờn, cỏc Biện lý, Phú Biện lý, Chưởng lý, Phú Chưởng lý cú cỏc quyền gần giống như quyền năng của các Kiểm sát viên ngày nay. Đó là điều khiển công việc và giám sát công tác điều tra của cảnh sát tư pháp; thực hiện sự buộc tội nhân danh Nhà nước trong các vụ án hỡnh sự; tham gia cỏc phiờn tũa dõn sự; yờu cầu Tũa ỏn sử dụng cỏc biện phỏp khỏc nhau để chứng minh sự thật về vụ kiện; bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người chưa thành niên, người có nhược điểm về thể chất hoặc tinh thần và của Nhà nước, xó hội… Việc giao chức năng kiểm tra, giám sát từ bên ngoài đối với hoạt động của cả pháp nhân và cá nhân cho Viện kiểm sát xuất phỏt từ chỗ Viện kiểm sát là một cơ quan không phải là cơ quan lập pháp, hành pháp và xét xử. Viện kiểm sát do cơ quan lập pháp cao nhất của Nhà nước lập ra và hoạt động theo nguyên tắc tập trung thống nhất nên hoạt động của Viện kiểm sát độc lập so với các cơ quan nhà nước khác. Trong tờ trỡnh về Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 1960 Ban soạn thảo đó khẳng định: “Nhu cầu của cuộc Cỏch mạng Xó hội chủ nghĩa đũi hỏi phỏp luật phải được chấp hành một cách nghiêm chỉnh và thống nhất, đũi hỏi sự nhất trớ về mục đích và hành động trong nhân dân, giữa nhân dân và Nhà nước cũng như giữa các ngành hoạt động nhà nước với nhau. Nếu không đạt được sự thống nhất trong việc chấp hành phỏp luật thỡ sự nghiệp xõy dựng Chủ nghĩa xó hội sẽ gặp nhiều khú khăn. Vỡ lẽ trờn, phải tổ chức ra Viện kiểm sát nhân dân để kiểm sỏt việc tuõn theo phỏp luật nhằm giữ vững phỏp chế Xó hội chủ nghĩa, bảo đảm cho pháp luật được chấp hành một cách nghiêm chỉnh và thống nhất”. Bắt đầu từ khi ra đời bắt đầu từ Hiến pháp năm 1960, Viện kiểm sát nhân dân không chỉ thực hiện chức năng công tố (do Viện Công tố trước đây thực hiện) mà cũn thực hiện chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật trên các lĩnh vực hoạt động hành chính, kinh tế, xó hội và hoạt động tư pháp. Các chức năng trên đây của Viện kiểm sát nhân dân tồn tại cho tới năm 2002 khi sửa đổi một số điều của Hiến pháp năm 1992 và ban hành Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 2002.
Trước khi sửa đổi Hiến pháp năm 1992, phần liên quan tới Viện kiểm sát nhân dân đó cú những ý kiến khỏc nhau về chức năng của VKSND. Theo quan điểm của Ủy ban dự thảo sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 1992, Viện kiểm sát nhân dân chỉ thực hành quyền công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp vỡ đây là 2 lĩnh vực rất quan trọng nhưng cũn đang tồn tại nhiều hạn chế nên chưa đạt hiệu quả cao trong thực tiễn. Không giao chức năng cho Viện kiểm sát nhân dân tiếp tục kiểm sát việc tuân theo pháp luật đối với hành vi và đối với các văn bản là khắc phục sự trùng lặp chức năng, nhiệm vụ với các cơ quan thanh tra, cơ quan quyền lực nhà nước ở các cấp khi các cơ quan này thực hiện việc kiểm tra, thanh tra hoạt động của cơ quan, cán bộ nhân viên cấp dưới. Đó có nhiều ý kiến phản bác quan điểm nờu trờn, bởi lẽ hoạt động thanh tra của cơ quan nhà nước khác với hoạt động kiểm sát và giám sát của Viện kiểm sát nhõn dõn, bởi hoạt động kiểm sát, giám sát của Viện kiểm sát nhân dân được thực hiện nhân danh cơ quan lập pháp cao nhất là Quốc hội. Trong những trường hợp phát hiện ra các vi phạm pháp luật thỡ người có thẩm quyền trong ngành kiểm sát có quyền kháng nghị, yêu cầu đỡnh chỉ ngay cỏc văn bản vi phạm, các hành vi vi phạm và thậm chí ra quyết định khởi tố vụ án hỡnh sự với cỏ nhõn người vi phạm.
Tuy nhiên, ngày 25/12/2001, Quốc hội vẫn thông qua Nghị quyết số 51/2001/NQ-QH sửa đổi, bổ sung Điều 137 của Hiến pháp năm 1992 với nội dung: “VKSNDTC thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp, góp phần bảo đảm cho pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất. VKSND địa phương thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp trong phạm vi trách nhiệm do luật định”.
Như vậy, từ năm 2002 tới nay, Chức năng kiểm sát hoạt động tư pháp là một trong hai chức năng của Viện kiểm sát nhân dân. Kiểm sát hoạt động tư pháp vừa là một hoạt động tư pháp (Viện kiểm sát nhân dân là cơ quan tư pháp), vừa là hoạt động kiểm tra, giám sát từ bên ngoài đối với hoạt động tư pháp của các cơ quan tư pháp như cơ quan điều tra, Tũa ỏn, Cơ quan thi hành án và thậm chí của những người – nhân viên và của cơ quan bổ trợ tư pháp như luật sư, giám định viên. Kiểm sát hoạt động tư pháp khác hoạt động công tố ở chỗ khi thực hiện việc kiểm sát hoạt động tư pháp, Viện kiểm sát không nhân danh Nhà nước buộc tội người đang bị truy cứu trách nhiệm hỡnh sự. Hoạt động tư pháp hướng tới mục tiêu bảo đảm pháp luật được thực hiện nghiêm minh, thống nhất, quyền và lợi ích hợp pháp của các chủ thể trong đó có cả những người đang bị truy cứu trách nhiệm hỡnh sự cũng như quyền và lợi ích hợp pháp của Nhà nước, xó hội được bảo đảm một cách tốt nhất, không bị vi phạm. Trong khi hoạt động công tố là hướng tới sự buộc tội (Hiện nay cũn cú những quan điểm khác nhau về quyền công tố, có một số ý kiến cho rằng quyền công tố có tồn tại trong hoạt động phi hỡnh sự như dân sự, hành chính, kinh tế khi Viện kiểm sát tham gia với tư cách là nguyên đơn bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của Nhà nước, xó hội và một số người có nhược điểm về thể chất, tinh thần). Chức năng công tố và chức năng kiểm sát hoạt động tư pháp có mối quan hệ chặt chẽ với nhau. Việc tiến hành kiểm sát hoạt động tư pháp, bảo đảm cho công việc điều tra, thu thập tài liệu, chứng cứ về vụ án hỡnh sự, xột xử vụ ỏn một cỏch khỏch quan đúng pháp luật cũng là một điều kiện nâng cao hiệu quả hoạt động buộc tội. Việc buộc tội của Viện kiểm sát phải dựa trên kết quả điều tra của Cơ quan điều tra và của chính bản thân Viện kiểm sát. Buộc tội đúng đối tượng, đúng tội danh, đúng và đầy đủ các hành vi vi phạm của đối tượng là yêu cầu đối với Viện kiểm sát trong tố tụng hỡnh sự và chỉ thực hiện được khi hoạt động tư pháp của các cơ quan tiến hành tố tụng được thực hiện đúng pháp luật và có hiệu quả. Cũng có ý kiến cho rằng, cụng tố (buộc tội) cũng là hoạt động tư pháp, nên việc trao cho Viện kiểm sát đồng thời thực hiện hai chức năng: Công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp sẽ không khách quan vỡ đó là sự thể hiện của một cơ chế “vừa đá bóng vừa thổi cũi”. Theo quan điểm của tôi, việc pháp luật giao cho Viện kiểm sát thực hiện đồng thời hai chức năng công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp, giao cho một (hoặc một nhóm) Kiểm sát viên thực hiện kiểm sát hoạt động tư pháp từ giai đoạn khởi tố, điều tra vụ án hỡnh sự…đến hết giai đoạn xét xử sơ thẩm vụ án hỡnh sự đồng thời giữ vai trũ cụng tố (buộc tội) tại phiờn tũa là hợp lý và khoa học. Như quy định trong Hiến pháp và các Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân (trong đó có Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân hiện hành), một trong những nguyên tắc tổ chức và hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân là tập trung, thống nhất. Các Kiểm sát viên thực hiện nhiệm vụ nhân danh Viện trưởng Viện kiểm sát, chịu trách nhiệm trước Viện trưởng Viện kiểm sát và trước pháp luật, việc làm của Kiểm sát viên được đặt dưới sự giám sát của Viện trưởng. Các quyết định của Kiểm sát viên có thể bị thay đổi hoặc bị hủy bởi quyết định của Viện trưởng Viện kiểm sát. Chính vỡ vậy, trong tố tụng hỡnh sự, khụng cần thiết phải giao chức năng công tố cho Kiểm sát viên này cũn chức năng kiểm sát hoạt động tư pháp thỡ giao cho Kiểm sỏt viờn khỏc (Nếu trong tương lai chúng ta lựa chọn mô hỡnh Viện Cụng tố nằm trong Viện kiểm sỏt nhõn dõn tối cao thỡ lỳc đó cần có 2 chức danh riêng biệt: Công tố viên và Kiểm sát viên). Trong tố tụng hỡnh sự cú nhiều giai đoạn khác nhau, bắt đầu từ khi khởi tố vụ án và kết thúc khi Tũa ỏn ban hành quyết định hoặc bản án có hiệu lực pháp luật (Mặc dù hiện nay nhiều người đó thừa nhận cú ngành luật thi hành ỏn điều chỉnh các quan hệ xó hội phỏt sinh trong quỏ trỡnh thi hành cỏc loại bản ỏn và quyết định có hiệu lực pháp luật của Tũa ỏn, nhưng vẫn cũn cú quan điểm cho rằng tố tụng hỡnh sự bao gồm cả giai đoạn thi hành ỏn hỡnh sự). Hoạt động công tố bắt đầu từ khi có quyết định tạm giữ hoặc quyết định khởi tố một con người và chấm dứt khi kết thúc phần tranh luận, đối đỏp tại phiờn tũa xột xử sơ thẩm hoặc phúc thẩm. Trong khi đó, kiểm sát hoạt động tư pháp xảy ra thậm chí trước khi khởi tố vụ án hỡnh sự (kiểm sỏt hoạt động thu thập và xử lý thụng tin, tin bỏo về tội phạm) và kộo dài tới khi quyết định và bản án có hiệu lực pháp luật được thi hành xong. Trong cỏc lĩnh vực tố tụng phi hỡnh sự như tố tụng dân sự, hành chính, kinh tế, lao động, kiểm sát hoạt động tư pháp theo pháp luật hiện hành chỉ được thực hiện trong giai đoạn thi hành án cũn trong giai đoạn xét xử sự tham gia của Kiểm sát viên chỉ được thực hiện khi cần bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của Nhà nước, xó hội, người chưa thành niên hoặc người có nhược điểm về thể chất hoặc tinh thần.
Từ sự phân tích trên đây thỡ thấy, kiểm sỏt hoạt động tư pháp phải được và đang được tiến hành ở tất cả các loại tố tụng khác nhau từ tố tụng hỡnh sự, tố tụng dõn sự, tố tụng kinh tế, tố tụng hành chính đến tố tụng lao động và trong quá trỡnh thi hành cỏc quyết định, bản án có hiệu lực pháp luật của Tũa ỏn (Bao gồm cả Tũa ỏn Việt Nam và cả Tũa ỏn nước ngoài khi có sự ủy thác thi hành án theo các Hiệp định tương trợ tư pháp hoặc các Công ước quốc tế mà Việt Nam ký kết hoặc thừa nhận).
Nội dung của chức năng kiểm sát hoạt động tư pháp bao gồm:
- Kiểm sỏt việc thu thập và xử lý thụng tin, tin bỏo và tố giỏc hành vi phạm tội;
- Kiểm sỏt khởi tố vụ ỏn hỡnh sự;
- Kiểm sỏt khởi tố bị can;
- Kiểm sát hoạt động điều tra trong tố tụng hỡnh sự;
- Kiểm sỏt giam giữ, cải tạo;
- Kiểm sỏt xột xử (Kể cả vụ ỏn hỡnh sự và phi hỡnh sự);
- Kiểm sỏt thi hành ỏn.
Kiểm sát hoạt động tư pháp của Viện kiểm sát khác với giám sát hoạt động tư pháp của Quốc hội và giám sát thực hiện quyền lực Nhà nước của các cơ quan khác. Sự khác nhau trước hết thể hiện ở chủ thể thực hiện sự kiểm tra, giám sát đối với hoạt động của các cơ quan tư pháp. Bản thân Viện kiểm sát được giao nhiệm vụ kiểm sát hoạt động tư pháp nhưng cũng là một trong những cơ quan tư pháp nên ngay việc kiểm sát hoạt động tư pháp của Viện kiểm sát cũng chịu sự giám sát của Quốc hội. Kiểm sát hoạt động tư pháp của Viện kiểm sát vừa mang tính đối trọng vừa mang tính phối hợp. Mục đích kiểm sát hoạt động tư pháp của Viện kiểm sát nhằm ngăn ngừa những vi phạm pháp luật từ phía các cơ quan tư pháp khác (Mang tính đối trọng) và nếu phát hiện vi phạm pháp luật thỡ yờu cầu khắc phục hoặc cựng với cơ quan đó cú hành vi vi phạm khắc phục hậu quả, khụi phục lại trạng thỏi bỡnh thường các quan hệ xó hội đó bị xõm hại. Kiểm sỏt hoạt động tư pháp của Viện kiểm sát được thực hiện ngay trong quá trỡnh giải quyết vụ ỏn hoặc “tranh chấp” trong khi sự giỏm sỏt hoạt động tư pháp của Quốc hội không được tiến hành trong thời điểm đó (Cơ quan lập pháp không được can thiệp vào hoạt động xét xử từng vụ án cụ thể). Với tư cách là cơ quan lập pháp, Quốc hội thực hiện sự giám sát đối với một hoặc một số hoạt động cụ thể của các cơ quan tư pháp (Thí dụ, giám sát đối với công tác giam giữ, cải tạo; giám sát đối với hoạt động thi hành án hay một phần công việc của thi hành án là giảm án, tha tù…). Công tác giám sát hoạt động tư pháp của Quốc hội nhân danh cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất, khụng mang tớnh phối hợp cũng khụng mang tính đối trọng như kiểm sát hoạt động tư pháp của Viện kiểm sát. Công tác này là một bộ phận hợp thành, một khâu cuối cùng của chu trỡnh quản lý Nhà nước (Chu trỡnh quản lý Nhà nước bao gồm: Nhận thức vấn đề; Ban hành các quyết định; Thực hiện quyết định; Kiểm tra việc thực hiện quyết định). Mục đích của việc giám sát trên đây để kiểm tra tính đúng đắn của chính sách, đường lối và đề ra định hướng, hoàn thiện chính sách, đường lối liên quan tới hoạt động của các cơ quan tư pháp.
Sự khỏc nhau giữa kiểm sát hoạt động tư pháp của Viện kiểm sát và giám sát thực hiện quyền lực Nhà nước của các cơ quan khác thể hiện ở khách thể (đối tượng) của kiểm sát và giám sát. Các cơ quan Nhà nước khác không có chức năng trực tiếp kiểm tra, giám sát hoạt động của cơ quan tư pháp. Trường hợp thông qua một kênh nào đó, các cơ quan Nhà nước này phát hiện vi phạm pháp luật trong hoạt động tư pháp thỡ cũng chỉ cú quyền kiến nghị cơ quan tư pháp tự kiểm tra và khắc phục vi phạm nếu có. Kiến nghị của các cơ quan nêu trên không mang tớnh bắt buộc hoặc làm phỏt sinh một số hậu quả phỏp lý như kiến nghị hoặc kháng nghị của Viện kiểm sát.
Kiểm sát hoạt động tư pháp được thực hiện đồng thời hoặc qua một trong hai hỡnh thức: Trực tiếp hoặc giỏn tiếp. Ở hỡnh thức trực tiếp, Kiểm sỏt viờn (hoặc một nhúm Kiểm sỏt viờn) trực tiếp tự mỡnh thực hiện một số cụng việc nào đó, tham gia một hành vi, hoạt động tố tụng nào đó cùng với cơ quan tư pháp tương ứng hoặc chứng kiến các cơ quan tư pháp tiến hành một công việc cụ thể (Thí dụ, Kiểm sát viên tham gia việc khám nghiệm hiện trường, khai quật tử thi trong giai đoạn điều tra; giữ vai trũ nguyờn đơn trong các vụ án dân sự, hành chính…; chứng kiến việc khám nhà, chỗ ở, địa điểm, thực hiện giám định.v.v…). Ở hỡnh thức giỏn tiếp, Viện kiểm sỏt nhận các báo cáo của các cơ quan tư pháp gửi tới. So sánh hai hỡnh thức kiểm sỏt hoạt động tư pháp trên đây thỡ thấy hỡnh thức trực tiếp cú nhiều điểm ưu việt hơn so với hỡnh thức giỏn tiếp. Ở hỡnh thức trực tiếp, Viện kiểm sỏt chủ động hơn, dễ dàng phát hiện và kịp thời yờu cầu khắc phục cỏc vi phạm. Chớnh vỡ vậy, sẽ là hợp lý hơn khi trong các văn bản quy định về các thủ tục tố tụng khác nhau, nhà làm luật cần quy định bắt buộc (Hạn chế cỏc quy phạm tựy nghi) Viện kiểm sỏt trực tiếp tham gia vào một số hành vi, hoạt động tố tụng cụ thể nào đó nếu cho rằng chúng cần được đặt dưới sự kiểm sát của Viện kiểm sát. Để tránh tỡnh trạng hỡnh sự húa cỏc quan hệ kinh tế, dõn sự, hành chớnh cũng như tránh bỏ lọt tội phạm, theo tôi, cần thành lập bộ phận thực hiện việc kiểm sát hoạt động tiếp nhận, xử lý thông tin, tin báo tố giác tội phạm. Cần sửa đổi Bộ luật Tố tụng dân sự theo hướng quay lại trước đây, để Viện kiểm sát tham gia trong các phiên tũa sơ thẩm xét xử dân sự, kinh tế, hành chính, lao động phức tạp hoặc khi cú đề nghị của nguyên đơn, bị đơn. Nếu vụ việc được giải quyết ở cấp phúc thẩm thỡ bắt buộc phải cú sự tham gia của Viện kiểm sỏt. Hy vọng, bằng cỏch này sẽ hạn chế được tỡnh trạng vi phạm phỏp luật và nõng cao hiệu quả hoạt động giải quyết các vụ án dân sự, kinh tế, hành chính, lao động ở nước ta hiện nay./.